中华人民共和国预算法解读

当前我们正在施行的预算法是2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修正后的预算法。新修正的预算法是对1994年颁布的预算法的修正、补充和完善。

新修正的预算法共11章101条，该法纵向上明确了中央、省、市、县、乡五级预算管理关系，横向上明确了同级人大、政府、财政及部门之间预算管理职责、管理内容、管理权限、管理范围等，人大及其常委会主要负责对本级预算编制、预算执行、预算调整及决算情况进行审查批准；财政部门代表政府编制、公开政府预决算，审查汇总批复部门预决算；部门负责本部门及其所属机构预算的编制、执行、公开及决算编制等工作。我主要从总则、预算管理职权和收支范围、预算审查和批准等八个方面进行简要报告，不足之处，请批评指正。

一、总则

第一章总则共十九条，明确了预算法的目的是为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。具体对预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整进行了详细的规定和约束。国家设立中央、省、市、县、乡五级预算，全国预算由中央预算和地方预算组成，地方预算由各地总预算组成。预算由收入和支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。全口径预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”。这“四本预算”既相对保持完整、独立，同时后三本预算应与一般公共预算相衔接。我们通常所说的预算多指一般公共预算，是以税收为主体的财政收入安排用于运转、民生、社会经济发展等方面的收支预算。

预算编制原则在总则第十二条做了明确，即各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，并要建立跨年度预算平衡机制。总则第十三条规定了预算的刚性要求，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整；各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

信息公开是预算法的刚性要求，总则第十四条规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开；经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。这项制度已成为预算检查的一项重要内容。

总则第十八条明确了预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止。

二、预算管理权限和收支范围 

在新修正预算法中，第二章和第三章分别就预算管理权限和收支范围做了详细规定。

第二章预算管理权限共七条，规定了人大、政府、财政、部门的预算管理权限、具体承担的工作等。

全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，批准中央预算和中央预算执行情况的报告，改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行。县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告;决定本级预算预备费的动用。

地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案;具体组织本级总预算的执行;提出本级预算预备费动用方案;具体编制本级预算的调整方案;定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

第三章预算收支范围共四条，明确了预算收支的构成和内容，一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。 

三、预算编制

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。法律规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

预算草案编制中，各级政府、各部门、各预算单位应将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列，没有列入预算的收入就不得支出。各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费（也就是通常所说的县长预备费），用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支，我们2020年的预备费主要用在了疫情防控等方面的开支。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。 

四、预算审查和批准

中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。

各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。

五、预算执行和调整

各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

经人民代表大会批准的预算，在预算执行中，出现以下情况的，必须进行预算调整：(一)需要增加或者减少预算总支出的;(二)需要调入预算稳定调节基金的;(三)需要调减预算安排的重点支出数额的;(四)需要增加举借债务数额的。

各级政府进行预算调整时，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。以我县为例，如需预算调整，首先由财政部门草拟预算调整方案（草案），报经县政府审定后，再由县人民政府向人大常委会报送预算调整议案，然后经县人大财政经济委员会初步审查后报人大常委会主任会议审定，最后由县人大常委会批准通过。

六、决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的三十日前，将上一年度本级决算草案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。

县级以上各级人民代表大会常务委员会对本级决算草案重点审查内容包括：

(一)预算收入情况;

(二)支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况;

(三)结转资金的使用情况;

(四)资金结余情况;

(五)本级预算调整及执行情况;

(六)财政转移支付安排执行情况;

(七)经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况;

(八)本级预算周转金规模和使用情况;

(九)本级预备费使用情况;

(十)超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况;

(十一)本级人民代表大会批准的预算决议落实情况;

(十二)其他与决算有关的重要情况。

各级决算经批准后，财政部门应当在二十日内向本级各部门批复决算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门决算后十五日内向所属单位批复决算。

七、监督

县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况。

各级政府监督下级政府的预算执行，下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。

各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。

县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。

八、法律责任

预算法在追责、问责上的力度明显加大，问责情况分为四类行为，分别有不同的追责办法。

第九十二条规定，各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：

(一)未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的;

(二)违反本法规定，进行预算调整的;

(三)未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的;

(四)违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的;

(五)违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的;

(六)违反本法规定开设财政专户的。

第九十三条规定，各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：

(一)未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的;

(二)违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的;

(三)截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的;

(四)违反本法规定，改变预算支出用途的;

(五)擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的;

(六)违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。

第九十四条规定，各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

第九十五条规定，各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

(一)违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的;

(二)以虚报、冒领等手段骗取预算资金的;

(三)违反规定扩大开支范围、提高开支标准的;

(四)其他违反财政管理规定的行为。

以上是对预算法的简要报告，总的来说新修正的预算法更加明晰、科学，更加具有可操作性，各级人大及其常委会、政府、财政及部门的职责更加明确、具体，实施路径更加清晰。财政部门在做好预算法宣传解读的基础上，将严格按照预算法的各项要求和县委、县政府相关工作部署，牢固树立法治思维，履职尽责，依法行政，大力推进财政各项改革，为支持我县社会经济更好更快的发展提供坚实的财力保障。