拉萨市人民政府关于2020年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

受拉萨市人民政府委托，报告2020年度拉萨市本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

按照市委、市政府决策部署，市审计局依法审计了2020年度本级预算执行和其他财政收支情况。审计结果表明：全市各部门、各单位坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央、国务院、自治区党委、政府决策部署，紧紧围绕市委、市政府中心工作，认真执行拉萨市十一届人大五次会议有关决议，扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，全年预算执行和其他财政收支情况总体良好。

——积极发挥财政职能，财政保障能力不断增强。坚持基本支出只增不减,以较高的支出强度对冲疫情影响。全市一般公共预算支出3,496,638万元，其中教育、城乡社区、农林水和科技等重点领域民生支出2,765,519万元，占一般公共预算支出的79.09%，为做好“六稳”工作、落实“六保”任务提供了坚强保障。

——财税改革继续深化，预算管理水平稳步提升。市本级试行零基预算改革，完善能增能减有保有压的分配机制，增强预算约束力；加强预算绩效管理，基本实现绩效目标部门全覆盖；试点实施财政预算管理一体化改革，实现财政资金全流程监管，进一步提升了财政管理能力和水平。

——坚持为民理财，持续改善民生福祉。持续增加民生投入，提高保障改善民生水平，在推进生态文明建设、支持科技创新、发展优质公平教育、医疗卫生保障、促进全市中小企业专业化高质量发展等方面加大财政投入，不断提升社会保障能力。

2020年7月至2021年7月，市审计局对拉萨市2020年度本级预算执行和其他财政收支情况、部门预算执行情况等29个项目进行了审计，共发现问题114个。

一、拉萨市本级决算草案和预算管理审计情况

财政决算表明，2020年，拉萨市公共财政预算总财力3,856,720.00万元，总支出3,805,686.00万元，结转结余51,034.00万元；政府性基金总收入944,009.00万元，总支出915,976.00万元，结转结余28,033.00万元；国有资本经营预算总收入16,325.00万元，总支出16,325.00万元，收支相抵后无结余。审计发现的主要问题：

（一）预算编制管理方面。一是预算编制不细化，其他科目占比较大。年初编制部门预算时，类级科目未细化到具体的明细科目，列入“其他”明细项中占比较大，超过50%以上的预算单位有59个。二是预算编制不科学，预算调减比率过大。2020年，市直21个预算单位部分项目预算调整，预算调减比率占预算的90%以上。

（二）预算执行方面。一是未按照规定的预算级次拨款。市财政局将部门年初预算经费共计5,753.97万元列入14个预算单位。经核实，以上资金由预算单位直接拨付给县区相关单位。二是违规向单位实有资金账户拨款。2020年，市直5个预算单位将预算经费从零余额账户转入相关单位实有资金账户，涉及资金149.77万元。三是预算支出未按批复的预算科目和数额执行。2020年，市直22个预算单位部分支出功能科目调剂使用，导致财政系统支付金额与单位财务账面金额不一致。

（三）资金管理方面。一是违规将财政资金转入个人账户。2020年，市直7个预算单位将预算经费转入个人账户过渡，后用于单位经费支出，涉及资金758.33万元。二是超限额提取现金。2020年，市直5个预算单位超限额提取现金，涉及资金113.32万元。

（四）政府采购方面。采购人向供应商采购与项目无关的其他服务，涉及资金1,734.16万元，主要通过免除中标人3年广告费用的形式抵扣20%的采购款。

二、部门预算执行审计情况

为加强市本级部门预算管理，提高财政资金使用绩效，规范财政财务收支行为，促进提升部门预决算的真实性、合法性和效益性，市审计局按照三年内分批、分次实现审计全覆盖的审计模式，今年继续运用大数据审计手段综合分析了市本级70家一级预算单位的电子数据，并在此基础上对5家一级预算单位的预算执行情况进行现场重点审计，对20家一级预算单位进行了非现场审计。

（一）现场审计

2020年下半年，市审计局对市科技局、市卫生健康委员会2家单位进行了现场审计。2021年，按计划对市信访局、市林业和草原局、市财政局局机关、市国资委及市公安局5家一级预算单位进行了现场审计。审计发现的主要问题：

1.预算执行方面。一是违反规定扩大开支范围、提高开支标准，涉及资金26.75万元；二是超预算支出105.98万元；三是虚报冒领财政资金91.52万元；四是应缴未缴财政收入94.11万元；五是挤占、挪用专项资金127.74万元；六是违规发放津贴补贴33.55万元；七是虚减当年财政支出174.63万元；八是未统筹盘活存量资金4325.79万元；九是预算执行进度缓慢，涉及资金7,277.15万元；十是决算收入编报不完整，涉及资金70.60万元；此外，还存在一般性支出压减小于5%、预算编制不准确、支出审批不规范、无依据收费等问题。

2.财政财务管理方面。一是违规从零余额账户向基本户转存资金39.29万元；二是往来款未及时清理，涉及资金226.37万元；三是未按规定申报缴纳职工社会保险费2.69万元；四是固定资产未入账，涉及资金30.58万元；五是超过规定范围和限额使用现金，涉及资金138.56万元；六是超标准配备办公用电子设备，涉及资金43.14万元；此外，还存在未按规定设立出纳现金日记账和银行存款日记账、未及时进行账务处理0.45万元、原始凭证审核不严0.90万元、定额分配公用经费造成资源浪费等问题。

（二）非现场审计

在审计厅的指导下，市审计局结合去年本级一级预算单位大数据审计经验，独立研究设计出14个财政审计模型、24个财务审计模型，将推送的疑点问题交由财务审计核实小组进行现场审计核实。对核实后确认问题的19个单位，出具了《拉萨市审计局关于确认非现场大数据审计发现问题的函》；对下一步需要整改审计发现问题的 8个单位，出具了《拉萨市审计局关于整改非现场大数据审计发现问题的通知》；针对审计发现普遍存在的水费支出超预算问题，向市财政局发送了《关于协助了解市本级部门预算中水费超预算相关情况的函》进行政策落实调查。审计发现的主要问题：

1.预算执行不到位。1个单位虚列支出，涉及资金8.03万元；1个单位坐收坐支应当上缴的财政收入，涉及资金8.50万元；15个单位“三公”经费和商品服务支出超预算（含无预算）支出1,018.99万元。

2.财务管理不规范。2个单位预算编制不完整，涉及资金624.22万元；4个单位收入编报不完整 ，涉及资金1,422.02万元；3个单位新采购的固定资产未及时入账，涉及资金76.03万元；17个单位应缴未缴财政资金，涉及金额255.19万元；1个单位往来账款未清理，涉及资金6.00万元；1个单位账表不一致，涉及资金6.41万元。

3.预算管理改革不到位。1个单位未按《政府会计制度》计提固定资产累计折旧。

三、重大政策措施落实跟踪审计情况

2020年7月至2021年7月，市审计局积极探索“重大政策跟踪审计+各类专项审计”模式，主动对接市委市政府、上级审计机关相关工作要求和临时交办任务，结合审计项目计划，持续加大重大政策措施落实情况跟踪审计。审计发现的主要问题：

（一）拉萨市2020年新增财政资金直达市县基层直接惠企利民情况。一是重点抽查了堆龙德庆区、达孜区、尼木县、当雄县、墨竹工卡县、林周县6县区的新增财政资金直达市县基层惠企利民情况。审计发现，堆龙德庆区直达资金执行进度缓慢。截至2021年6月7日，该区收到抗疫特别国债资金10,000.00万元，实际支出447.96万元，支出进度为4.48%。二是西藏自治区医药有限责任公司收到市财政局拨入的应急直达资金1,000.00万元，未及时形成实物量。

（二）发放消费券情况。2020年，对拉萨市发放政府消费券促进消费项目进行了专项审计调查。审计发现，一是消费券领取后核销比率较低，通用消费券核销率为29.20%，超市消费券核销率为63.20%。二是监督不严，存在不规范操作现象。

（三）民生项目情况。2020年，对墨竹工卡县2016年至2019年精准扶贫精准脱贫政策落实情况、墨竹工卡县2018年度尼玛江热乡、唐加乡农业综合开发土地治理项目、市第二中等职业技术学校2018年至2019年教育“三包”经费进行了专项审计。审计发现的主要问题：

1.部分扶贫建设项目管理较为混乱。一是未按规定核算已拨付的国有资本、未按招标程序确定项目设计单位、未按规定对项目进行检查验收等问题。二是工程进度款付款依据缺少工程形象进度表、重大事项决策执行不严、土地平整未达到标准、未实行项目公示制等问题。

2.资金使用管理不规范。一是违规领取生态保护岗位政策补助资金4.11万元；二是应缴未缴财政资金11.73万元；三是违反规定提高开支标准、扩大开支范围，涉及资金7.82万元；四是虚报“三包”经费64.12万元；五是“三包”伙食费使用管理不规范；六是未按规定发放“三包”生校服，每生每年少发放一套校服。

3.项目审批手续不规范。未按规定办理项目审批手续；未经批准变更建设内容。

4.其他财政财务方面的问题。会计核算不规范；未严格执行内部管理制度。

四、县级财政决算审计情况

2020年，对林周县2018至2019年度财政决算和其他财政收支情况进行审计。审计发现的主要问题：

（一）预算管理方面。一是预算编制不精准，2018年、2019年5个预算单位的年初部门预算指标支付比率均低于50%。二是土地出让收入未纳入政府基金预算管理，涉及资金5,207.27万元。三是残疾人就业保障金未按规定全额缴入国库，涉及资金 14.39万元。

（二）预算执行方面。一是部门预算执行进度缓慢，涉及资金 2,263.08万元，支付比率均低于40%。

（三）资金管理方面。一是决算收入编报不完整，涉及资金2,164.00万元。二是应缴未缴财政收入510.20万元。三是低于基准地价出售国有土地使用权，涉及资金35.89万元。四是往来款项未及时清理收回，涉及资金627.66万元。五是固定资产未及时入账，涉及资金580.88万元。六是未统筹盘活存量资金4,286.48万元。

（四）其他财政财务管理方面。一是未按规定取得原始凭证、发票取得不合规，涉及资金1,189.88万元。二是大额提取现金，涉及资金787.38万元。

（五）建设项目管理方面。一是未取得施工许可证擅自开工建设、未缴纳民工工资保证金、未编制竣工决算报表、代建单位履职未尽责、项目未竣工验收已交付使用等问题；二是项目应招标未招标，涉及合同价557.82万元；三是施工单位垫资建设项目，涉及资金164.64万元。

五、政府投资审计情况

2020年7月至2021年7月，对城关区扎西街道团结新村棚户区基础设施改造项目、羊八井精准扶贫风湿患者集中搬迁安置点一期建设项目、城关区第七小学建设项目进行了审计。审计发现的主要问题：

（一）未严格履行基本建设审批程序。项目单位违反规定超概算实施项目；承包人在本项目中标后，未对总承包内需依法进行公开招标的项目进行招标投标事宜；项目在未取得相关批复文件的情况下进场开工建设；违规审批可行性研究报告批复；违规审批工程规划许可证。

（二）工程管理不到位。项目中标单位逃避缴纳招标代理报酬税款；代建单位未严格履行代建合同；监理单位履职不到位；代建单位违规发包；未严格履行施工、监理合同；未缴纳民工工资保证金；未及时编制竣工财务决算报表；搬迁户基础数据填报不规范。

（三）项目资金管理使用不规范。项目资金未落实到位，涉及资金11,637.85万元；无概算列支征地补偿费，涉及资金424.89万元；代建单位未严格履行全过程代建合同，涉及资金38.27万元；违反规定超概算签订合同，涉及资金3677.58万元；未及时归还预借款项，涉及资金4,550.00万元；未严格履行概算，转嫁招标代理费29.04万元；代建单位、监理单位监管不力，导致3个建设项目审减率过高，审减率均在13%以上，审减资金9,241.86万元。

六、领导干部履行经济责任及自然资源资产管理和生态环境保护责任审计情况

2020年7月至2021年7月，受市委组织部委托，对市科技局、市卫生健康委员会、空港新区管委会、市布达拉广场管理处、市林业和草原局、拉萨净土文化传媒有限公司等6家单位、11名领导干部任职期间履行经济责任情况进行了审计；对市林业和草原局2名领导履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行了审计；根据自治区审计厅统一安排，对墨竹工卡县县委书记和县长履行经济责任及自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行了交叉审计。从审计情况看，被审计领导干部任职期间较好地履行了职责。审计发现的主要问题：

（一）履行财政财务管理责任方面。一是应缴未缴财政收入7.45万元；二是向企业违规收取服务管理费172.46万元；三是向企业摊派慰问金5.40万元；四是未统筹盘活存量资金2,221.67万元；五是往来款未及时清理，涉及资金5,430.12万元；六是原始凭证不合规，涉及资金2.40万元。

（二）资金管理和会计核算方面。一是违反规定扩大开支范围、提高开支标准，涉及资金35.36万元；二是违规发放津贴补贴9.47万元；三是固定资产未及时入账、多记固定资产，涉及资金795.22万元；四是超预算支出9.99万元；五是财政借垫资金5,200.00万元未及时清理收回；六是挤占财政发展资金150.00万元；七是滞留应当下拨的财政资金11.20万元；八是未按工程进度拨款，涉及资金10,337.20万元；九是违规从零余额账户向基本户转入资金74.51万元。十是土地出让金管理不规范，涉及资金20.60万元；此外，还存在未按规定编制竣工财务决算报表、未按规定办理施工许可证擅自开工建设、未严格履行基本建设程序等问题。

（三）履行重大经济决策、自然资源资产管理和生态环境保护责任方面。一是违规注册成立公司、违规占用下属公司车辆。二是会议纪要与会议记录内容不符、未严格病假审批程序、决策程序不规范、行政编制超编、未全面履行部门职责、强化执法协调工作不到位、林业监督监管有待加强、林业案件呈上升趋势等问题。三是违规签订合同，涉及资金2,236.17万元。四是项目实施未严格落实“三重一大”决策制度，涉及资金12.83万元。五是高标准农田建设项目土地平整质量不佳、临时用地违规建设永久性建筑物、未按规定设立矿山地质恢复基金、未按规定从土地出让收益中计提相关基金等问题。六是非法占有农用地，涉及资金6.14万元。

（四）履行公司治理责任方面。一是注册资金变更未经市国资委批准；违规向子公司提供广告资源，且广告资源未入账；未办理建设工程规划许可证和施工许可证；未按规定保管会计资料；未按规定设立内部机构；下属公司收入成本不配比等问题；二是损益核算不准确，涉及资金380.67万元；三是多计往来款，涉及资金625.53万元。

七、国有企业审计情况

2020年7月至2021年7月，对西藏拉萨市公共安全服务有限公司、西藏自治区医药有限责任公司2019年度财务收支情况进行了审计，对拉萨市城市建设投资经营有限公司2016年至2020年度运营情况及2020年末资产负债情况进行了专项审计调查。审计发现的主要问题:

（一）财务管理不够严格。一是未正确核算收入、费用，涉及资金261.58万元。二是收入成本不配比，涉及资金81.93万元；三是未正确核算银行贷款，涉及资金218.56万元。四是违规向子公司借款542.51万元。五是土地未入账，涉及资金1,546.46万元。六是未按规定核销资产，涉及资金610.57万元。七是往来款长期挂账未清理，涉及资金9,080.89万元。八是现金管理不规范，涉及资金17.00万元。九是工会经费未纳入公司财务统一核算，涉及资金0.78万元；此外，还存在固定资产不实、下属公司会计资料不全等问题。

（二）重大经济决策和管理不规范。一是营销费和绩效奖制度不全、未建立仓库管理制度、应收账款管控体系不健全。二是债权划转未落实、部分连锁店未配备质量负责人、监事会未开展相关工作。三是药品出入库管理制度执行不严格、实际投入的注册资本金与公司章程不符。

八、审计移送处理事项情况

2020年7月至2021年7月，向市纪委监委及市财政局、市住建局等有关主管部门移送处理事项18件，问题线索主要涉及部分项目未进行政府采购、超越资质等级许可承揽业务、违规评标、投标单位串通投标、开具虚假发票、未按规定记账、会计资料遗失、违规向子公司提供广告资源、未办理建设工程规划许可证和施工许可证、对控股子公司的出资方式及其股东变更未经审批、施工单位与投标人相互串通投标、勘察单位相互串通投标、施工单位相互串通投标、中标单位违法分包工程、违规编制工程量清单、干预插手经济活动、决策不周管理不善造成浪费、涉嫌挪用公款等。对移交的线索，相关部门已处理完结11件。

九、审计建议

（一）进一步提高预算编制的科学性和合理性，加强对预算执行的指导和约束。一是科学编制财政收支预算，将预算细化到“项”级科目。二是强化非税收入管理，加大催缴力度，完成相关款项征收、存量资金及往来款项清理工作，确保非税收入应收尽收、应缴尽缴。三是加强年度预算控制，缩小财政预决算差异。四是加快预算执行进度，提高预算执行质量。

（二）进一步加强预算管理，充分发挥财政支出保障作用。一是优化支出结构，落实过“紧日子”要求，规范津贴补贴，从严控制“三公”经费，大力压减一般性支出。二是进一步加大存量资金优化整合力度，将财政闲置资金有效统筹用于经济社会发展关键领域和薄弱环节。三是进一步健全财政资金动态调整机制，推动资金有效投向重点领域和薄弱环节。

（三）强化单位内部管理，切实改进财务管理中存在的突出问题。一是规范管理日常财务活动，防范财务活动中存在的风险隐患。二是加强财务监管，强化制度执行力度。三是科学编制项目预算，健全预算编制与预算执行挂钩机制，加快财政支出进度，防止财政资金闲置。

（四）加强政府投资项目监管，提高政府投资效益。一是项目建设单位要规范招投标程序和工程变更程序，有效遏制政府投资领域违法违规行为发生。二是加强政府投资项目全过程监管，加大执法监管力度，强化支出项目评审，确保支出必要性、经济性以及目标可行性。三是健全项目绩效跟踪机制，及时调整预算执行过程中的偏差，避免出现资金闲置沉淀和损失浪费。

（五）贯彻落实重大政策措施，促进经济高质量发展。一是深入贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示批示精神，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，确保重大政策措施有效落实。二是加强专项资金管理，加大跟踪监管力度，严格按照规定用途使用资金，确保资金的安全与完整，充分发挥其经济效益和社会效益。

（六）规范国有企业运营管理，确保国有资产保值增值。一是进一步利用政策优势、资源优势等有利条件，增加收益，实现国有资产保值增值。二是规范运营管理，完善内部控制制度，防范经营风险，防止国有资产流失。

（七）强化问责和整改，健全审计查出问题整改长效机制。一是将审计整改纳入督察督办事项，把审计结果及整改情况作为考核和奖惩的重要依据，对未按期整改和整改不到位的，实行追责问责。二是被审计单位主要负责人应切实履行整改第一责任，及时纠正违纪违规问题，防止屡查屡犯；对审计反映的问题和提出的建议，应及时组织研究，及时完善相关制度。